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　　央行經(jīng)理中央國庫，需接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對中央財政負責(zé)。

　　預(yù)算法歷經(jīng)十年修訂，最終獲得通過，雖較大程度吸納了改革的精神，但多是在原則上加以規(guī)范;預(yù)算法實施條例對操作細則的規(guī)定，對于預(yù)算法的落實至關(guān)重要。

　　此次預(yù)算法實施條例修訂草案一個明顯的特點在于，財政部門的職權(quán)有較大擴張。對此，有人認為十八屆三中全面明確了財政為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政部門的權(quán)限原來被嚴重肢解，現(xiàn)在需進一步擴張;有人指出財政地位重要，并不能片面強調(diào)財政部門的權(quán)力，人大、公眾等也是重要組成部分。

　　6月24日，國務(wù)院法制辦公布了由財政部起草的預(yù)算法實施條例修訂草案，向社會公開征求意見，時間截止到7月23日。

　　與2014年預(yù)算法的修訂相一致，這個版本的實施條例與1995年通過的實施條例有很大區(qū)別。預(yù)算法歷經(jīng)十年修訂，最終獲得通過，雖較大程度吸納了改革的精神，但多是在原則上加以規(guī)范;實施條例對操作細則的規(guī)定，對于預(yù)算法的落實至關(guān)重要。

　　實施條例緊承預(yù)算法，并加以細化。如預(yù)算公開，意見稿中明確不同賬目應(yīng)公開到什么級別;政府債務(wù)管理方面，明確了余額和限額管理的內(nèi)涵，省級政府適當條件下可發(fā)行短期債券來增列赤字等。

　　意見稿另一個明顯的特點在于，財政部門的職權(quán)有較大擴張。對此，有觀點認為十八屆三中全面明確了財政為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政部門的權(quán)限原來被肢解，現(xiàn)在需進一步擴張;有觀點指出財政地位重要，并不能片面強調(diào)財政部門的權(quán)力，人大、公眾等也是重要組成部分。

　　有些規(guī)定，恐怕仍會引發(fā)新一輪爭議。如在央行等部門爭取下，預(yù)算法規(guī)定“央行經(jīng)理國庫”。但意見稿中則明確表示，央行經(jīng)理中央國庫，需接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對中央財政負責(zé);地方國庫業(yè)務(wù)辦理也需接受本級財政部門指導(dǎo)和監(jiān)督，對地方財政負責(zé)。在國庫的問題上，財政部門和央行的職責(zé)究竟如何分配，各方觀點有明顯分歧。

　　對于財政部門權(quán)限的加大，有受訪地方財政官員對此不太樂觀，“財政部門只是政府的執(zhí)行機構(gòu)，審批權(quán)能提反對意見，但反對意見有些時候起不到多大作用，這跟政府部門的決策機制有關(guān)”。

　　“財政是經(jīng)濟運行和行政管理的表象，矛盾問題體現(xiàn)在財政上，但根子不在財政部門，有些改革只靠財政部門也推不動，”一位地方財政系統(tǒng)預(yù)算部門負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

　　若從約束政府權(quán)力這個角度來看，預(yù)算法和實施條例意見稿顯然還有很長的進化道路 。

　　明確政府債務(wù)管理

　　實施條例征求意見稿中首次對一些規(guī)則加以明確。比如對政府債務(wù)的管理。

　　中央政府債務(wù)實行“余額管理”，具體分工為：全國人民代表大會批準中央一般公共預(yù)算債務(wù)余額;中央政府在余額的限額內(nèi)決定發(fā)債規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)和發(fā)債時點。余額，是指中央一般公共預(yù)算中舉借債務(wù)未償還的本金。

　　地方政府債券實行“限額管理”，按預(yù)算法規(guī)定，地方債券規(guī)模需由國務(wù)院報全國人大或全國人大常委會批準。至于在各省的分配方法，意見稿中規(guī)定由財政部在總限額內(nèi)根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準，各省發(fā)債不得超過此限額，此限額包括一般債券和專項債券。

　　地方各級政府需按“量入為出、收支平衡”的原則編制，一般不得列赤字，特殊情況為，省級政府年度預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，報同級人代會或其常委會批準，可以增列赤字，報國務(wù)院財政部門備案，并應(yīng)當在下一年度預(yù)算中予以彌補。

　　上面為預(yù)算法的規(guī)定，但具體如何操作并未作過多解釋。意見稿明確，省級政府增列的赤字，應(yīng)當在國務(wù)院下達的本地區(qū)政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行短期債券平衡。

　　上述預(yù)算部門負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，地方政府如果亂花錢，有可能走到需要申請增列赤字這一步上，但允許省級政府發(fā)行短期債券操作起來可能會有一定問題。現(xiàn)在強調(diào)加快支出進度，在經(jīng)濟下行、財政收入增速下行的當下，有可能出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行到九、十月份才發(fā)現(xiàn)財政短收，且通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、壓減開支都無法實現(xiàn)的，但發(fā)債額度已經(jīng)用完，這個時候赤字該怎么彌補?財政部再向人大常委會申請額度，程序上又有點麻煩。

　　轉(zhuǎn)移支付“誰出政策誰埋單”

　　意見稿還首次對轉(zhuǎn)移支付進行了規(guī)定。比如一般性轉(zhuǎn)移支付還包含“上級政府因出臺增支或者減收政策而給予下級政府的財力補助”。

　　這個問題在現(xiàn)實中很普遍。近幾年宏觀經(jīng)濟增速下行，中央政府多次出臺減稅的積極財政政策，中央政府“發(fā)禮包”，往往由地方政府財政埋單。

　　據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解，中央政府出臺的一些定向的減稅政策，對于一些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的一基層政府的財力造成較大影響，地方政府向財政部申請財政補貼，雖能獲得部分補貼，但大部分仍由地方財政埋單。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，要遵循“誰出政策、誰埋單”的機制，上級政府出政策需要下級政府有財政支出的，應(yīng)給下級政府以財力彌補。

　　外界關(guān)注的預(yù)算公開也有了相對詳細的規(guī)定。新修訂的預(yù)算法在總則中提出要建立公開透明的預(yù)算制度，劃定了公開的范圍、公開主體和公開時限，但對于公開到什么程度并沒有說明。

　　財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希曾表示，實施條例要細化預(yù)算法的條款，如果規(guī)定不到位的話，會使預(yù)算法的落地大打折扣。

　　意見稿指出，部門預(yù)算、決算應(yīng)當公開基本支出和項目支出，部門預(yù)算、決算支出應(yīng)當按其功能分類公開到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類公開到款;一般性轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當細化到地區(qū)，專項轉(zhuǎn)移支付向社會公開應(yīng)當細化到地區(qū)和項目等。

　　預(yù)算公開到這個程度，能否實現(xiàn)對預(yù)算的有效監(jiān)督?中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君表示懷疑，他對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，部門預(yù)決算公開到項，意味著比如教育部公布相關(guān)經(jīng)費，列出“高等教育”“職業(yè)教育”等經(jīng)費是多少，這仍然是一個很粗略的數(shù)據(jù)，跟具體開支對應(yīng)不上，也無從監(jiān)督。

　　財政部門部分職能回歸

　　意見稿有多處加強了財政部門的職權(quán)。

　　如專項轉(zhuǎn)移支付管理上。意見稿指出，“中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付由中央有關(guān)主管部門、地方政府向財政部提出申請，由財政部按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定審核后報國務(wù)院批準設(shè)立”。

　　2014年我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為4.67萬億元，占中央財政收入的七成;其中專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為1.95萬億元，占全部轉(zhuǎn)移支付總額的42%左右。專項轉(zhuǎn)移支付由于分配規(guī)則不透明、數(shù)量過多，容易造成“跑部錢進”“撒胡椒面”等問題，新預(yù)算法明確規(guī)定要以一般轉(zhuǎn)移支付為主。

　　中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，我國現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付的管理是分割的，交由不同的政府部門分別行使，容易帶來專項資金的透明度、效率、公平性等問題，這次回歸由財政部門統(tǒng)一負責(zé)，是合理的。

　　劉劍文進一步表示，意見稿中對財政部的職責(zé)進行了明確規(guī)定，以后再設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，需先向財政部提出申請，經(jīng)財政部審核通過后，再報經(jīng)國務(wù)院批準。財政部門是負責(zé)財政收支的部門，由財政部對此進行把關(guān)，是財政部正當?shù)穆氊?zé)范圍。

　　再如，涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)征得財政部門同意。具體而言，“國務(wù)院各部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，凡涉及減免應(yīng)繳預(yù)算收入，設(shè)立和改變收入項目和標準，罰沒財物處理，經(jīng)費開支標準和范圍，國有資產(chǎn)處置、收益分配以及會計核算的，應(yīng)當符合國家統(tǒng)一的規(guī)定，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定;涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)當征得財政部同意”。對于地方政府而言，“涉及預(yù)算安排事項的，應(yīng)當征求本級政府財政部門的意見”。

　　各部門出臺跟預(yù)算相關(guān)的政策，一大表現(xiàn)在于重點領(lǐng)域開支與GDP或財政收支掛鉤。如教育法、科技法、農(nóng)業(yè)法等部門法規(guī)中，為保障上述領(lǐng)域的開支，往往對財政支出有硬性指標要求，容易造成財政支出被割裂、難以實現(xiàn)統(tǒng)籌，也容易造成財政資金使用的低效率。新修訂的預(yù)算法明確指出，以后不得有此類掛鉤行為。

　　楊志勇表示，涉及政府部門的收入支出、資產(chǎn)負債管理等，都是財政的職能，財政部門和專業(yè)職能部門分工應(yīng)明確。原來各個部門能隨意制定與預(yù)算相關(guān)的政策，是對財政功能的肢解，現(xiàn)在是財政部門職能的回歸。

　　類似的規(guī)定還有不少，如“各部門、各單位未經(jīng)本級政府財政部門批準不得開立賬戶”“地方政府依據(jù)法定權(quán)限制定的規(guī)章和規(guī)定的行政措施，不得涉及減免中央預(yù)算收入和影響中央預(yù)算收入的征收。違反規(guī)定的，有關(guān)預(yù)算收入征收部門和單位有權(quán)拒絕執(zhí)行，并應(yīng)當向上級預(yù)算收入征收部門和財政部報告”等。

　　國庫管理如何分工?

　　意見稿中財政部門的權(quán)責(zé)有較大擴充，有些屬于順應(yīng)改革方向，是應(yīng)當?shù)?但有些是否應(yīng)當，則有不同的聲音。

　　劉劍文表示，意見稿中有些規(guī)定還值得進一步討論，如對央行經(jīng)理國庫上財政部門和央行職責(zé)劃分方面。

　　預(yù)算法修訂時，央行是經(jīng)理，還是代理國庫，始終是一個重大分歧點。最終，預(yù)算法明確“央行經(jīng)理國庫”。

　　央行國庫局局長劉貴生曾表示，央行經(jīng)理國庫可以拒絕辦理一些違規(guī)的國庫業(yè)務(wù)，與財政部之間形成分工合作和制約的關(guān)系。當然，央行經(jīng)理國庫也包含經(jīng)營管理的涵義，經(jīng)營管理主要體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理方面。

　　劉尚希曾撰文表示，條例中保留“央行經(jīng)理國庫”的規(guī)定，是在特定歷史條件下的規(guī)定，隨著時間推移，央行經(jīng)理國庫的功能不斷弱化。央行之所以堅持“經(jīng)理”，主要希望掌握國庫現(xiàn)金管理的主導(dǎo)權(quán)。

　　新預(yù)算法對國庫的規(guī)定為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，但緊接著也表明“各級國庫庫款的支配權(quán)屬于本級政府財政部門”。

　　由誰主導(dǎo)的問題，勢必會延續(xù)到實施條例的爭論當中。意見稿第七十五條和第七十六條，分別對各級財政部門和國庫業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)(央行及其分支機構(gòu)，或代理商業(yè)銀行)在國庫管理上的職能加以明確。

　　財政部門組織擬定國庫管理制度，制定業(yè)務(wù)流程，管理國庫單一賬戶體系，指導(dǎo)并監(jiān)督央行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)、央行分支機構(gòu)和有關(guān)銀行辦理國庫業(yè)務(wù)的職責(zé)履行情況等;而國庫業(yè)務(wù)經(jīng)理和辦理機構(gòu)則要按照財政部規(guī)定收納預(yù)算資金，按照財政部門指令及規(guī)定時間辦理國庫單一賬戶清算業(yè)務(wù)，向財政部門編報預(yù)算收入入庫、解庫、撥付情況等。

　　當前公開征求意見的意見稿由財政部起草。

　　王雍君表示，央行作為國庫的出納機關(guān)，行使對國庫的經(jīng)理權(quán)，跟財政部應(yīng)當是平級地位，央行應(yīng)主要對人大負責(zé)，而不是接受財政部的監(jiān)督。另外，意見稿中明確財政部門負責(zé)管理財政專戶，財政資金未進入到國庫單一賬戶體系，回避了出納機關(guān)的監(jiān)管，容易產(chǎn)生各種風(fēng)險。

　　“經(jīng)理”為何物，不同的人有不同的理解。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院副院長李燕對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，央行經(jīng)理國庫就是起到一個把關(guān)的作用，財政部門簽發(fā)指令后，國庫經(jīng)辦機構(gòu)可再行審核一遍，能保障資金的安全。

　　楊志勇表示，預(yù)算法明確規(guī)定各級國庫庫款的支配權(quán)屬于各級財政部門，管理國庫資金，進行現(xiàn)金管理，而不是趴在國庫賬上造成效率浪費，也應(yīng)該是由財政部門主導(dǎo)。

　　后續(xù)監(jiān)督怎么進行?

　　十八屆三中全會通過的全面深化改革的決議指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 財政的重要性提到前所未有的高度，財政部門權(quán)責(zé)是否也要擴張，擴張到什么程度是合理的呢?

　　楊志勇表示，財政部門現(xiàn)在的職權(quán)還太小，需要進一步擴大，不然難以擔(dān)當國家治理的基礎(chǔ)。現(xiàn)在推進的財稅改革需要財政部門進一步擴權(quán)、集權(quán)，再通過公開透明對財政部門加以監(jiān)督。

　　劉劍文認為，財政是國家治理的基礎(chǔ)，表明財政很重要，但并不完全是由財政部門起作用。財政是整個國家和社會的大事，涉及多方面的關(guān)系，如立法與行政，中央與地方，國家與納稅人的關(guān)系;財政部門要負責(zé)很重要的職責(zé)，但還需很多部門共同參與，如人大對預(yù)算的審批、監(jiān)督，公眾的參與和監(jiān)督等，都很重要。

　　如何實現(xiàn)對財政部門的監(jiān)督，實施條例中并沒有太多規(guī)定。劉劍文指出，實施條例是國務(wù)院制定的，主要用來規(guī)范政府行為，不能規(guī)定人大怎么做。預(yù)算法明確指出，人大對預(yù)算有監(jiān)督職責(zé)，實施條例需要承接相關(guān)規(guī)定，如明確各級政府應(yīng)接受本級人大常委會監(jiān)督，政府怎么配合人大來做監(jiān)督的工作等。

　　李燕表示，新修訂的預(yù)算法一大亮點在于加強了責(zé)任追究的內(nèi)容，這也能促進預(yù)算法的落地。

　　不過，預(yù)算的問題要更復(fù)雜些。上述地方財政預(yù)算部門負責(zé)人對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，預(yù)算法關(guān)鍵在于約束各級政府行為，應(yīng)當真正按照預(yù)算法的要求，預(yù)算一旦確定，不能隨意調(diào)整、追加——這個如果堵不住的話，有多少措施都沒有。

　　另外，財政部門職責(zé)只是一方面，即便加強其職能，要真正起作用，在現(xiàn)實中仍會經(jīng)受考驗。上述預(yù)算部門負責(zé)人進一步表示，財政問題后面其實是整個宏觀調(diào)控和政府決策的反映，財政只是表象，背后的決策機制最關(guān)鍵。預(yù)算法應(yīng)著眼于針對決策機制，來真正約束政府權(quán)力;如果只是一個程序法，來規(guī)定財政部門該怎么編預(yù)算、報預(yù)算，僅僅調(diào)動財政部門的積極性是不夠的，離國家治理現(xiàn)代化還有很遠的距離。